Corrado Tumaini

Luci ed ombre

La materia riguardante la gestione e la bonifica › dei siti contaminati › è normata dai 14 articoli del Titolo V, Parte quarta, del Codice dell’ ambiente › (D.Lgs. n. 152/2006 e successive modifiche ed integrazioni) e regolata da 5 allegati tecnici.

L’impianto normativo in vigore riprende in gran parte le disposizioni in materia di bonifiche contenute nell’abrogato D.Lgs. n. 22/1998 (cd “Decreto Ronchi”) e nel suo decreto attuativo, DM n. 471/1999, consolidando percorsi amministrativi e tecnici collaudati nel quinquennio precedente e, contemporaneamente, introducendo alcune fondamentali novità per adeguare la disciplina nazionale alle sollecitazioni giunte dalla Comunità Europea.

Luci ed ombre sono il frutto del drammatico processo di scrittura e di riscrittura “a caldo” cui è stato sottoposto il Codice dell’ ambiente ›, delle differenti visioni generali sul come gestire l’argomento e di interessi particolari che si sono avvicendati nel lasso di pochi mesi.

Collocando impropriamente la programmazione degli interventi di bonifica › all’interno della Parte dedicata alla gestione dei rifiuti, si è mancata l’occasione di definire univocamente un campo separato di gestione dei siti contaminati › che, solo in determinate occasioni, realmente interagisce con quello dei rifiuti sensu strictu, come peraltro si determina anche con gli altri settori di carattere › ambientale (dalle procedure VIA, VAS, IPPC alla formulazione del danno ambientale, dalle acque di scarico alle emissioni in atmosfera) e come è stato dimostrato ampiamente dalla pratica del D.Lgs. n. 22/1997e del DM n. 471/1999.

Il trasferimento della responsabilità dei procedimenti tout court in capo alle Regioni ha provocato, almeno nei primi sei mesi dell’entrata in vigore del codice ambientale, la quasi paralisi degli interventi di caratterizzazione e di bonifica ›: nessuna Regione è dotata di un’Unità Operativa strutturata e dimensionata per gestire e presiedere tutti i procedimenti (che vanno dai micro-interventi comunque non disciplinabili con le procedure semplificate a quelli di grandi dimensioni comunque gravanti sul territorio di un singolo Comune), con ricadute negative non solo sulla tutela della salute e dell’ ambiente › ma anche sui costi › futuri di gestione delle criticità ambientali in ragione dell’aggravarsi delle situazioni esistenti in stallo. Si è verificato “sul campo” quanto anticipato dal parere della Conferenza unifica in merito “[…] all’abbassamento dei livelli di tutela dell’ ambiente › […] senza, peraltro, che a questo possa corrispondere l’auspicata semplificazione delle procedure e dei processi attuativi per gli operatori e le imprese”. Come interventi correttivi sono da intendersi i regolamenti e Leggi Regionali emanati in questi ultimi mesi da alcune Regioni, che delegano ai Comuni le funzioni amministrative di gestione degli iter burocratici.

Nell’articolato, le definizioni soffrono di contraddizioni di fondo che le rendono poco chiare; ad esempio quelle che riguardano i siti in esercizio e le diverse misure di messa in sicurezza sensu latu.

Con la Messa in Sicurezza Operativa (cd: MiSO), potendo rimandare sino alla cessazione delle attività sul sito senza peraltro specificare quali e per l’assioma area dismessa = area abbandonata, quando gli attuali siti “con attività in esercizio” diventeranno siti “dismessi”, chi ha cagionato il danno potrebbe non essere più reperibile, in ragione della immaterialità delle imprese, esattamente come si è verificato nella maggioranza degli attuali casi di aree ex industriali, oppure potrebbe mantenere il sito “in esercizio” indefinitivamente lasciando “attive” linee di facciata (si pensi al rapporto tra una raffineria petrolifera e un distributore di carburanti…). Qui si individuerebbe perfino una sottile ironia del legislatore quando, in apertura al Titolo Quinto, afferma che l’intero articolato si fonda sul principio “chi inquina paga”, al quale, dalla successiva definizione di “sito con attività in esercizio” pare fare da corollario “chi c’è c’è” … Il paragrafo specifico riportato nel parere della Conferenza delle Regioni del luglio 2006 coglie esattamente questo aspetto, stimando quanto poco spessore abbia profuso il legislatore nel formulare la norma. Vale la pena di rammentare che proprio sulle responsabilità del procedimento è stata apportata una delle primissime modifiche al Decreto Ronchi, quando nel DM n. 471/1999 si estende l’indicazione del soggetto obbligato a procedere alla bonifica › anche alla proprietà dell’area oltre a chi ha cagionato il danno. E stimare le ricadute delle ambiguità celate nella definizione di MiSO, per esempio, su una trattativa per l’acquisto di un’area “appena dismessa”.

Va tuttavia rilevato che, in passato, applicando il D.Lgs. n. 22/1997 ed il DM n. 471/1999, è sorta spesso la necessità di adeguare le procedure di bonifica › o di messa in sicurezza, ineluttabilmente diverse se di fronte a aree dismesse › o siti ancora in attività, cogliendo peraltro, per quest’ultimi, i vantaggi derivati dal presidio attivo: l’introduzione dello strumento di messa in sicurezza operativa, nella pratica quotidiana, era già fisiologica ai processi di risanamento ambientale nei siti attivi, solo era imperniata sulla mediazione tra interventi concertati e prescritti (ovvero, l’accordo di programma sottinteso ma consumato in sede di Conferenza di Servizi). L’impianto normativo vigente conferisce in questo caso valenza inequivocabile di legge ad una pratica: volendo persistere nella ricomposizione del testo originale, occorrerà trovare una risoluzione univoca sulla definizione dello strumento MiSO che aderisca alle esigenze di salvaguardia dell’ ambiente › e della salute pubblica e, contemporaneamente, di sostenibilità per le imprese degli oneri di risanamento, entrambe istanze lecite, all’interno di un impianto normativo lineare, onde evitare situazioni da “avvelenamento dei pozzi”.

Nelle tabelle dell’Allegato 5 sono trasferiti identici i valori di riferimento già contenuti nel DM n. 471/1999[1], senza tener conto del passaggio fondamentale dai limiti di accettabilità alle soglia di azione (cd: CSC) e mancando l’opportunità di correggere, finalmente, conclamati errori di scala dei valori di riferimento ereditati dalle passate tabelle. Si sarebbe potuto conferire dignità all’Allegato 5 rielaborando i valori di CSC attraverso un’analisi di rischio sito generico, conforme allo spirito dell’innovazione introdotta, tecnicamente esatta e giustificante dei valori imposti.

Indubitabilmente, la novità sostanziale che introduce il Codice dell’ ambiente › in materia di siti contaminati › è il tipo di approccio da adottare, per norma, nella definizione degli obiettivi di bonifica ›: da quello tabellare a quello ragionato, ovvero, dallo “storico” (dalle proto-tabelle “Olandesi” al DM n. 471/1999) a quello “evoluto” (di tipo anglosassone, da sempre). Non mi soffermo sulle disquisizioni in merito all’inserimento dell’applicazione “automatica” dell’Analisi di rischio sito-specifica, sulla quale si accentra lo scontro, in realtà più ideologico che tecnico, tra i pro e i contra. Si tratta di uno strumento di analisi/valutazione basato su codici matematici, di per sé “neutro” e per di più strutturato su basi conservative, caratteristiche che dovrebbero porlo al di fuori di interpretazioni partigiane. Il problema quindi, come per tutti i modelli matematici, non è quindi nello strumento, ma nella sua applicazione.

La ventilata abrogazione dell’Allegato 1 al Titolo V, Parte Quarta (“Linee guida per la procedura dell’analisi di rischio”), non più presente nel testo definitivo del D.Lgs. n. 4/2008 (cd “correttivo unificato”), sarebbe dovuta, per semplice senso del pudore: con giudizio benevolo, il testo dell’Allegato può essere definito un refuso di bozza, frettolosamente inserito nella versione finale, privo di significato logico e tecnico. Di contro, anche in questo caso, pare prevalso lo “spirito riformante” e “creativo” della recente gestione del Ministero dell’ ambiente ›: l’Allegato 1 è stato mantenuto in essere ma con un paio di importanti integrazioni: la definizione di dettaglio del Punto di Conformità e la prescrizione, per le acque sotterranee ›, della equivalenza concentrazioni soglia di contaminazione con le concentrazioni soglia di rischio (ovvero obiettivi di bonifica › = CSC) che non trova riscontro nei principi fondanti dei codici di calcolo accreditati, sposando una discussa presa di posizione autonoma di APAT contenuta nella recente versione dei Criteri metodologici per la applicazione dell’analisi assoluta di rischio ai siti contaminati › e improntata sull’applicazione rigida del principio di precauzione.

Mi preme sempre rilevare come l’opinione in merito al passaggio dai limiti di accettabilità alle concentrazioni soglia, andata per la maggiore già dalla prima presentazione dello schema di decreto, sia stata: “adesso, con l’analisi di rischio non si faranno più bonifiche”, opinione condivisa, nella sintassi ma non nella logica, sui due fronti: da una parte coloro che nello strumento individuano la possibilità di negarsi a obblighi di intervento (magari confortati dai propri consulenti) e, sul fronte opposto, dai loro naturali persecutori che alimentano una diffusa superficialità ecologica nel modo di affrontare problemi collettivi.

In realtà, puntando molto e chiaramente sulla qualità e sull’identificazione dei dati introdotti nel calcoli, l’Analisi di rischio può rappresentare un condivisibile strumento di valutazione. Si deve lavorare molto sulle “referenze” dei dati e sull’impiego di codici effettivamente validi, riconosciuti, certificati (e applicati) a livello internazionale. Sono richiesti però, nel contempo, maggiore impegno nella formulazione del giudizio e più risorse mirate sulla caratterizzazione del sito, ovvero un salto di coinvolgimento da parte sia degli enti di controllo sia degli interessati al procedimento. Su questo aspetto dovrebbe risultare quindi incisivo l’intervento legislativo.

Di segno opposto all’applicazione rigida del principio di precauzione che ispira la correzione dell’Allegato 1 in merito alle acque sotterranee ›, pare invece porsi l’articolo 243, che permette lo scarico delle acque di acque di falda inquinate in corsi idrici superficiali, qualora rispettati i limiti di emissione delle acque reflue industriali, direttamente o dopo essere state utilizzate in cicli produttivi in esercizio nello stesso sito, nell’ambito degli interventi di bonifica ›. In linea di principio la disposizione è sicuramente condivisibile e, all’apparenza, colma un vuoto normativo che in passato ha provocato più di un parere negativo e/o posizioni molto critiche da parte degli enti di controllo. In effetti l’operazione determina il trasferimento del carico inquinante (in peso) da una matrice ambientale considerata “più sensibile” (le falde idriche sotterranee) a un’altra “meno sensibile” (il corso d’acqua superficiale); può essere però anche letta come il trasferimento dell’inquinante da un veicolo lento a un altro estremamente veloce. Non viene in aiuto la stessa definizione di “ bonifica ›” riportata nel codice ambientale, per cui l’intero Art. 243 mantiene un’interpretazione ambigua: così come collocato nel decreto, appare quindi come uno dei numerosi articoli dedicati dei quali è stato disseminato il testo; letto in chiave “speditiva”: “se i parametri delle acque di falda che sono pompate dal sottosuolo [NB: come intervento di bonifica ›] rispettano i limiti dello scarico in corso d’acqua, la bonifica › è compiuta”.

Siccome lo scarico delle acque da siti inquinati è stato spesso, in passato, motivo del contendere nel caso di progetti di disinquinamento delle acque sotterranee › con pompaggio e scarico (pur nei limiti di accettabilità), stupisce come l’articolo 243 sia passato sinora inosservato (e indenne) alla riforma del Codice dell’ ambiente ›. C’è da attendersi che in futuro l’articolo, se non abrogato, possa essere quanto meno ricomposto secondo il principio “chi ha consumato la risorsa deve mitigare il danno”. Potrebbe in tal caso essere modificata la sua prima parte, con una formulazione simile: “Le acque di falda emunte dalle falde sotterranee e trattate nell’ambito degli interventi di bonifica › o di messa in sicurezza possono essere scaricate…” più aderente al principio sopra enunciato di mitigazione.

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[1] Ad esclusione del valore per i PCB nel l’uso del suolo residenziale/verde pubblico, corretto, successivamente all’entra in vigore del codice, da 0,005 mg/kg a 0,06 mg/kg.