Corrado Tumaini

1. Prudenza contro Protezione
L’intero impianto normativo per la regolamentazione del rischio adottata nei Paesi Membri dell’Unione Europea si basa sull’Analisi del Rischio; nella pratica, questo modello si sviluppa su fasi distinte:

• valutazione (risk assessment)
• gestione (risk management)
• comunicazione (risk communication)

In particolare, la valutazione del rischio è un processo sistematico per la stima di tutti i fattori di rischio significativi coinvolti in uno scenario di esposizione causata dalla presenza di pericoli, ovvero, rappresenta la stima di effetti sulla salute umana a causa di una potenzialmente evento dannoso, in termini di probabilità che gli stessi effetti possano accadere.
Con la valutazione del rischio si definiscono gli obiettivi di risanamento vincolati alla condizioni specifiche del sito. L’analisi di rischio (Risk Analysis)  deve quindi esaminare i risultati di tutte le indagini › e le valutazioni necessarie a stabilire il rischio potenziale per la salute pubblica e l’ ambiente › naturale e costruito, associato ad un sito contaminato.
Nella pratica, i principi fondamentali dell’analisi di rischio sanitario sono il principio del caso ragionevolmente peggiore (“Reasonable Worste Case”) e il principio della esposizione massima ragionevolmente possibile (“Reasonable Maximum Exsposure”), che si fondano sull’esercizio della prudenza scientifica nella gestione del rischio.
Strumento fondamentale è il intuizione ›.jpg" rel="lightbox" title="Modello Concettuale" class="ctags"> intuizione ›.jpg" alt="Sezione sottile di roccia vulcanica, 1987"> modello concettuale › del Sito (MCS), cioè il modello, condiviso dalle parti interessate nella valutazione del rischio, del contesto chimico-fisico ed ambientale, dei percorsi d’esposizione attivi e potenziali e della distribuzione degli inquinanti nelle diverse matrici ambientali,  risultato della definizione di tre componenti interagenti:

• caratteristiche geologiche e idrogeologiche peculiari del sito;
• sorgenti della contaminazione;
• bersagli (o recettori) dell’ inquinamento ›, vie e modalità di esposizione agli inquinanti e dei fattori di esposizione.

Senza entrare nel merito dei vari orientamenti dottrinari in punto all’applicazione dell’analisi del rischio (perché questa non è la sede appropriata, semmai è “officina” di verifica), vale la pena di tentare di riassumere i concetti di base e valutare le conseguenze pratiche derivanti dalle diverse, spesso contrastanti, interpretazioni del principio di precauzione inserite nel processo di analisi del rischio e, in generale, per l’identificazione di obiettivi in interventi che possono determinare un impatto sulla salute e sull’ ambiente ›.
Deve essere innanzitutto rilevato che il principio di precauzione non trova da subito collocazione nella normativa europea. In realtà,  il Trattato di Roma (1957) non impone né alle istituzioni della Comunità Europea né ai singoli Stati Membri di dimostrare scientificamente le misure di protezione della salute e dell’ ambiente ›. Il suo testo non contiene nessun riferimento alle evidenze scientifiche. Tuttavia, quando gli Stati membri hanno iniziato ad invocare l’articolo 36 (attuale articolo 30), del Trattato della Comunità Europea, che consente loro di adottare restrizioni agli scambi giustificati anche da motivi di tutela della salute[1], la Corte di Giustizia europea ha imposto agli Stati membri di fornire sufficienti prove scientifiche al fine di dimostrare che le misure adottate erano oggettivamente legittimate da questa eccezione. Di pari passo, la messa a punto della legislazione relativa alla regolazione del mercato interno ha ricevuto un forte impulso dalla crisi economica etica e sociale che ha imperversato in Europa negli ultimi due decenni, causando nell’opinione pubblica preoccupazione, panico e sfiducia. In particolare, scandali come quelli della sofisticazione dell’olio di oliva e del vino, della diossina di Seveso, della “mucca pazza” e dell’acqua Perrier al benzolo (tanto per citarne alcuni) hanno dimostrato che la protezione dell’ ambiente › e della salute pubblica non sono solo una preoccupazione dei consumatori ma anche una condizione fondamentale e imprescindibile per il corretto funzionamento del mercato interno; contemporaneamente questi situazioni di crisi hanno sottolineato la necessità di elaborare un adeguato modello di regolamentazione del rischio a livello europeo.[2]
La sentenza emessa dalla Corte di Giustizia Europea per il caso Sandoz (1983)[3] rappresenta probabilmente il primo riconoscimento giudiziario, a livello comunitario, della ragion d’essere del principio di precauzione quale strumento decisionale che consente l’azione pubblica anche in assenza di prove scientifiche sicure: di fronte all’incertezza relativa alle conseguenze per i cittadini dell’apporto giornaliero di vitamine attraverso alimenti (barrette di muesli tedesche), che ha condotto i Paesi Bassi ad assoggettare la commercializzazione di prodotti alimentari arricchiti a preventiva autorizzazione, la Corte ha dichiarato che “..nella misura in cui sussistano incertezze nell’attuale stato della ricerca scientifica per quanto riguarda la nocività di un determinato additivo, è facoltà per gli Stati Membri, in mancanza di una piena armonizzazione, decidere il grado di protezione della salute e della vita delle persone che essi intendono garantire, in funzione delle particolari abitudini alimentari delle proprie popolazioni”
È apodittico quindi come, in origine,  la valutazione del rischio  venne applicata come misura anti-protezionistica e, si potrebbe affermare, in contrapposizione al principio di precauzione: prudenza contro protezione.
La forza trainante che ha sviluppato la tendenza dell’incremento della regolamentazione del rischio  è da ricercare nel crescente benessere e nelle preferenze dei consumatori. In effetti, è l’aumento del tenore di vita che tende a mutare le priorità nelle preferenze della gente. Come ha puntualizzato Beck, “nella modernità avanzata, la produzione sociale di ricchezza è sistematicamente accompagnata dalla produzione sociale dei rischi”[4]. Attualmente la valutazione del rischio è il più importante e diffuso modello di regolamentazione del mercato interno nella Comunità Europea.

2. Dalla incertezza scientifica alla certezza per legge
L’articolo 174 [5] del Trattato della Unione europea introduce il Principio di precauzione nella normativa comunitaria ma non ne riportata esplicitamente la definizione.
Anche in Italia, il “Codice dell’ ambiente ›” emanato recentemente (2006) introduce “ufficialmente” per la prima volta il principio di precauzione nella normativa nazionale:
“[…]La tutela dell’ ambiente › e degli ecosistemi naturali e del patrimonio naturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante un’adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ ambiente ›, nonché al principio “chi inquina paga” che, ai sensi dell’articolo 174, comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale[…]”. [6]
I principi indicati nel decreto costituiscono “[…] le regole generali della materia ambientale nell’adozione degli atti normativi, di indirizzo e di coordinamento e nell’emanazione dei provvedimenti di natura contingibile ed urgente […]” [7]
In buona sostanza questi principi rappresentano i cardini ed i volani dell’intera azione legislativa, amministrativa e tecnica, in campo ambientale nella Repubblica italiana conformemente agli indirizzi dell’Unione Europea.
Il Decreto non contiene però le definizioni dei principi enunciati. Inoltre si rileva il fatto che l’articolo specifico fa riferimento al solo comma 2 dell’articolo comunitario, ignorando, di fatto, il seguente comma 3 che completa l’articolo, un dettaglio di non poca importanza come vedremo più avanti.
Per una definizione specifica del principio di precauzione giunge in aiuto il codice ambientale francese, che si distingue da altri testi nazionali di Paesi membri dell’UE, per leggerezza, esattezza e semplicità di esposizione:
“[…]I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation.
II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants:
1º Le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable[…][8]
Il legislatore francese pone quindi in apertura del codice ambientale un’affermazione univoca: è sancito che l’ ambiente ›, nelle sue molteplici e interagenti componenti, è parte del patrimonio comune della nazione. La sua protezione, valorizzazione, riassetto, ripristino e gestione sono di interesse generale e concorrono all’obbiettivo dello sviluppo duraturo che mira a soddisfare i bisogni di sviluppo e la salute delle generazioni attuali senza compromettere la possibilità delle generazioni future di rispondere ai loro. Il primo principio ispiratore è il principio di precauzione, secondo il quale l’assenza di certezze, tenuto conto delle conoscenze scientifiche e tecniche del momento, non deve ritardare l’adozione di misure effettive e proporzionate miranti a prevenire un rischio di danno grave e irreversibile all’ ambiente › a un costo economicamente accettabile.
In altre parole, allo stadio di gestione del rischio, è facoltà dei responsabili politici decidere se e come agire di conseguenza una volta esaminati i risultati della valutazione scientifica in funzione del livello di rischio reputato inaccettabile per la società: dalla incertezza scientifica alla certezza per legge.

3. Better safe than sorry. At all costs?
In una analisi del rischio, dove le decisioni in merito alla gestione del rischio non possono dipendere unicamente sui risultati delle indicazioni scientifiche ma devono anche tener conto di “[…]altri fattori legittimi, come quelli sociali, economici, tradizionali, etici e dei fattori ambientali, nonché la possibilità di controllo[…]” [9], il principio di precauzione trova terreno fertile per mettere radici. Al contrario, il principio di precauzione è frenato in un’analisi di rischio dove sono solo gli elementi scientifici che condizionano l’intervento normativo nella ricerca dei limiti di accettabilità del rischio.
L’applicazione del principio di precauzione è di competenza della sfera politica decisionale, ma si determinano spesso situazioni dove il difficile compito di valutare l’incertezza scientifica che fa scattare l’invocazione del principio e la valutazione della proporzionalità del provvedimento cautelare adottato viene affidata agli organi giurisdizionali. Infatti, i tribunali sono chiamati a risolvere le ambiguità che rimangono in relazione alla applicazione del principio di precauzione, per giungere a una soluzione definitiva, ogni volta che un provvedimento cautelare è contestato dinanzi ad essi. La definizione data del principio di precauzione dal giudice comunitario trova il sostegno in Commissione Europea quando nella sua Comunicazione fissa che “come altre nozioni generali contenute nella legislazione, come la sussidiarietà o la proporzionalità, è compito dei politici e, infine, dei tribunali fornire maggiori dettagli in merito al principio”.
Sui criteri per l’applicazione del principio, la Commissione Europea, con la Comunicazione 2 febbraio 2000 (COM/2000/01) ha fornito linee guida dettagliate, chiarendo già in premessa che “[…]Il principio di precauzione dovrebbe essere considerato nell’ambito di una strategia › strutturata di analisi dei rischi, comprendente tre elementi: valutazione, gestione e comunicazione del rischio. Il principio di precauzione è particolarmente importante nella fase di gestione del rischio. Il principio di precauzione, utilizzato essenzialmente dai responsabili per quanto riguarda la gestione del rischio, non deve essere confuso con l’elemento di prudenza cui gli scienziati ricorrono nel valutare i dati scientifici[…]”
La Comunicazione 2000/01 si propone di:

• delineare l’impostazione della Commissione per l’utilizzo del principio di precauzione,
• stabilire le linee guida della Commissione per la sua applicazione,
• costruire una comprensione comune per come valutare, gestire e comunicare i rischi che la scienza non è ancora in grado di calcolare completamente,
• ed evitare il ricorso ingiustificato al principio di precauzione, come forma dissimulata di protezionismo.

Proseguendo nell’esame del testo, nel caso in cui si ritenga necessario agire, si evince che le misure basate sul principio di precauzione dovrebbero essere, tra l’altro:
a) proporzionali rispetto al livello prescelto di protezione,
b) non discriminatorie nella loro applicazione,
c) coerenti con misure analoghe già adottate,
d) basate su un esame dei potenziali vantaggi e oneri dell’azione o dell’inazione (compresa, ove ciò sia possibile e adeguato, un’analisi economica costi ›/benefici),
e) soggette a revisione, alla luce dei nuovi dati scientifici,
f) in grado di attribuire la responsabilità per la produzione delle prove scientifiche necessarie per una più completa valutazione del rischio.
Alla Commissione Europea va sicuramente riconosciuto il merito di aver approfondito l’esposizione delle caratteristiche di cui sopra in modo comprensibile e condivisibile.
Ad esempio, sulla proporzionalità, è espressa la consapevolezza che il rischio può essere raramente ridotto a zero e, viceversa, come una valutazione incompleta del rischio può ridurre notevolmente l’ambito delle opzioni possibili per coloro che debbono gestirlo. Non sempre un divieto totale può essere una risposta proporzionale al rischio potenziale.
Le linee guida della Commissione Europea, riversate sull’analisi di rischio ai fini della definizione degli obiettivi di bonifica ›, implicano che l’applicazione del principio di precauzione comunque presuppone l’individuazione di un rischio (anche se incerto), il che è possibile solo attraverso una preliminare valutazione scientifica.
Un altro elemento di notevole valenza emerge ancora dal testo della Commissione: come e quando utilizzare il principio di precauzione è di natura politica più che scientifica; sono infatti responsabili politici che […] devono costantemente affrontare il dilemma di equilibrare la libertà e i diritti degli individui, delle industrie e delle organizzazioni con l’esigenza di ridurre i rischi di effetti negativi per l’ ambiente › e per la salute di esseri umani, degli animali e delle piante. L’individuazione di un corretto equilibrio tale da consentire l’adozione di azioni proporzionate, trasparenti e coerenti, richiede pertanto una procedura strutturata di adozione delle decisioni sulla base di informazioni particolareggiate e obiettive di carattere › scientifico o di altro tipo” […]” .
In definitiva, il principio di precauzione è prodromico ai principi di caso ragionevolmente peggiore e della esposizione massima ragionevolmente possibile, in quanto elemento di valutazione politica che introduce nell’Analisi di Rischio la mediazione, necessaria ed ineluttabile, tra le esigenze di salvaguardia della salute pubblica e dell’ ambiente › e la ricerca di obiettivi di bonifica › compatibili e confortabili con un’analisi costi ›-benefici.
In linea di principio quindi, il tecnico non deve applicare direttamente il principio di precauzione nel suo studio per la valutazione del rischio e non può esimersi da attenersi alle linee guida che giungono dalla sfera politica decisionale in merito agli obiettivi di bonifica ›.
Ma il tecnico  vive spesso questa condizione come una “gabbia”, un ostacolo al proprio intervento nella fase di risk assessment; così anche lo scienziato, nelle sue ricerche di nuove tecnologie.
Perché questo?
L’utilità e l’opportunità dell’utilizzo del principio di precauzione a livello decisionale europeo e internazionale è un punto ampiamente controverso. Secondo i suoi sostenitori, seguire il principio di precauzione è la condotta più ragionevole quando vi siano dei dubbi per la salute e l’ ambiente ›. I detrattori di questo principio, presenti soprattutto proprio nell’ ambiente › scientifico, lo criticano in quanto ritengono che sia un freno eccessivo allo sviluppo e alla diffusione di nuove tecnologie. Secondo alcuni il principio di precauzione si porrebbe in contrasto con il metodo scientifico. Uno dei capisaldi del metodo scientifico è difatti il falsifiablity criteria  (Fälschungsmöglichkeit) [10]:  introdotto da Karl Popper: il principio di precauzione non si basa infatti sulla disponibilità di dati che provino la presenza di un rischio, ma sull’assenza di dati che assicurino il contrario. Questo genera il problema di identificare con chiarezza la quantità di dati necessaria a dimostrare l’assenza di rischio, soprattutto alla luce dell’impossibilità della scienza di dare certezze ultimative e definitive. Ulteriori critiche hanno base economica. Per taluni infatti il principio di precauzione è facilmente strumentalizzabile per interessi protezionistici. Si è già accennato in precedenza che la ECC sottolinea che uno degli obiettivi delle linee guida emanate con la Comunicazione 2000/01 è proprio evitare che si applichi il principio di precauzione per mascherare forme di protezionismo.“ e più avanti nel documento  “La ricerca di un elevato livello di salute e sicurezza e di tutela dei ambientale e dei consumatori fa parte dell’ordinamento del mercato unico, che è una pietra miliare della Comunità”.
Nei più recenti orientamenti a scala internazionale, dominano due trasposizioni contrapposte nell’applicazione del principio di precauzione:

• quella rigida (versione così detta “forte”) per la quale non si può portare avanti un’azione – nel caso specifico: la ricerca della massima esposizione ragionevole – se non vi è la prova che non è nociva (“evitare di agire quando l’azione potrebbe essere rischiosa”);
• quella attiva (versione così detta “debole”), per la quale la mancanza di assolute certezze scientifiche non è di per sé un valido motivo per evitare l’adozione di determinate cautele ma, di fatto, impone di scegliere alternative meno rischiose, se disponibili, e di assumere responsabilità per i potenziali rischi; essa richiede, in buona sostanza, maggiore e non minore azione rispetto alla versione rigida.

L’interpretazione “attiva”, nell’ottica dello sviluppo sostenibile, consente ed impone di fronteggiare i rischi ambientali:

1. preventivamente;
2. anche se non vi è piena certezza scientifica sulla dimensione del rischio (che deve però essere individuato);
3. quando è necessario;
4. solo quando è necessario;
5. con misure appropriate.

All’interpretazione “attiva” si è ispirata la Commissione; anche la Corte di Giustizia, nelle sue sentenze, è sempre apertamente schierata a favore dell’interpretazione attiva della precauzione, la quale – nell’ottica dello sviluppo sostenibile - consente ed impone di fronteggiare i rischi ambientali[11]. Il legislatore francese anche, conformandosi al diritto comunitario. Invece, nella normativa italiana emerge una fondamentale contraddizione di fondo:  infatti, anche la legge italiana, promuove l’applicazione attiva, quando con l’Art. 301[12], prevede che “[…]in applicazione del principio di precauzione di cui all’articolo 174, paragrafo 2, del Trattato Ce, in caso di pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l’ ambiente ›, pur se non vi sia certezza scientifica in ordine all’effettività del rischio, deve essere assicurato un alto livello di protezione[…]” e nei punti successivi, definisce i limiti e le condizioni di applicazione del principio, con indicazioni sostanzialmente corrispondenti ai criteri fissati nella Comunicazione n. 2/2000 della Commissione, cioè:
“ […]l’applicazione del principio concerne che il rischio comunque possa essere individuato a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva[…]”;
e le misure di cautela adottabili dal Ministro ai sensi dell’art. 304 del Decreto legislativo (“Azione di prevenzione ›”) siano:
“[…]
a) proporzionali rispetto livello di protezione che s’intende raggiungere;
b) non discriminatorie nella loro applicazione e coerenti con misure analoghe già adottate;
c) basate sull’esame dei potenziali vantaggi ed oneri;
d) aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici.”
[…]
Ma con l’integrazione all’allegato sui criteri di applicazione dell’analisi di rischio apportata successivamente (2008) con il decreto così detto Correttivo Unificato[13], nella legge italiana si determina la coesistenza, contraddittoria, delle due versioni contrapposte di applicazione del principio generale. Infatti il decreto “correttivo” introdotto nel marzo 2008 dispone  che “[…] in attuazione del principio generale di precauzione il punto di conformità[14]  deve essere di norma fissato non oltre i confini del sito contaminato oggetto di bonifica › e la relativa CSR[15]  per ciascun contaminante deve essere fissata equivalente alle CSC[16] di cui all’Allegato 5 della parte quarta del presente decreto […]”.
In buona sostanza, tale disposizione rende superfluo verificare l’effettivo rischio sanitario derivante da un inquinamento › da acque sotterranee › per sito specifico e reintroduce, mascherato da soglia di attenzione, l’approccio tabellare dei limiti di accettabilità generici. Il risultato è lo svilimento del dispositivo “analisi di rischio” per la definizione degli obiettivi di bonifica ›, in particolare per le acque sotterranee ›.
Va rilevato che il Codice dell’ ambiente › ha avuto un iter complesso e tormentato, con l’avvicendarsi di legislatori e governi diversamente ispirati, di volta in volta, alle contrapposte filosofie di libero mercato e di rigida protezione ambientale. Così nel testo di legge originale di ispirazione sostanzialmente liberale sono state inserite modifiche di ispirazione “ecologista” non coerenti senza la necessaria valutazione sulla convenienza dell’intervento[17].
Una di queste modifiche è l’integrazione appena sopra citata: il legislatore ha in questo modo conferito titolo di legge vera e propria alla posizione “rigida” dell’Agenzia per la Protezione dell’ ambiente › e dei Servizi Tecnici (APAT) (ora confluita nell’ISPRA), anche se, nella sostanza, questa posizione non è conforme a quanto sostenuto, a livello giuridico, dalla Corte di Giustizia della Comunità europea, la quale ha recentemente stabilito che l’adozione di misure di cautela basate sul principio di precauzione presuppone “[…]una valutazione dei rischi quanto possibile completa, tenuto conto delle circostanze specifiche del caso di specie, […] da cui risulti che […] l’attuazione di tali misure è necessaria  a garantire[…]” [18] l’eliminazione o la riduzione di un rischio individuato.
Riassumendo:

1. la certezza scientifica non esiste dal momento che è il dubbio che alimenta la ricerca, quindi è nella natura stessa della scienza; anche il rischio zero non esiste: l’intrinseca sicurezza non può essere dimostrata a priori per nessun processo o tecnologia;
2. il principio di precauzione è di ispirazione prettamente politica e regola il quando e il come  politici e legislatori devono intervenire in materia ambientale (ma non solo) per prevenire i rischi potenziali derivanti dall’incertezza scientifica; il principio rappresenta una politica di gestione del rischio che viene essere applicata in circostanze caratterizzate da un alto grado di incertezza scientifica e riflette la necessità di intervenire nei confronti di un rischio potenzialmente grave senza attendere i risultati della ricerca scientifica;
3. l’analisi di rischio si fonda sulla prudenza del tecnico e valuta, su basi già sicuramente conservative (alias: precauzionali, cautelative), il livello di rischio ragionevolmente calcolato sull’acquisizione di significativi ed esaustivi dati scientifici;
4. in una situazione di incertezza, l’adozione di limiti di sicurezza sempre più bassi e di margini di cautela sempre più alti (versione forte/rigida) può indubbiamente apparire come l’opzione più attraente; tuttavia, nell’applicare il principio di precauzione non si può prescindere dal considerare attentamente tutti gli aspetti del problema, ovvero, da una parte, l’effettiva entità del beneficio sanitario conseguito e, dall’altra, le possibili conseguenze negative dei provvedimenti presi;
5. il rischio nell’applicare il principio di precauzione nella versione forte/rigida è che lo spazio al dubbio lasciato dalla scienza sia colmato da affermazioni arbitrarie (e da leggi “distratte” che ne sanciscono l’applicazione), in contrasto con l’analisi critica della totalità delle acquisizioni scientifiche.
6. La “gente” procede spesso secondo scorciatoie mentali, ed ha talora “interesse” a rimanere “razionalmente ignorante”. Un altro elemento che è emerso chiaramente negli ultimi anni è che i rischi maggiormente evidenziati dai media e quelli meno familiari vengono sovrastimati dall’opinione pubblica anche sotto il profilo quantitativo: la gente trova decisamente più comodo sottostimare rischi (come quelli derivanti dal traffico veicolare, o dal fumo, o dalla dieta) la cui riduzione richiederebbe faticose modifiche dei comportamenti quotidiani e spesso preferisce sopravvalutare pericoli la cui gestione è pressoché interamente nelle mani di un soggetto estraneo ai comuni cittadini, e perciò agevolmente identificabile come un nemico (le grandi industrie, i gestori della rete elettrica, i politici, ecc.).
7. La divulgazione parziale dei risultati scientifici, che di volta in volta tornano comodi, consente ad alcuni la razionalizzazione di interessi di parte, in contrasto con gli interessi della collettività:  il passo da affermazione arbitraria a (finta) certezza è breve. Gli esempi sono innumerevoli e quotidianamente sottoposti all’attenzione dell’”opinione pubblica”: dalle cause ed effetti del surriscaldamento globale alla manipolazione genetica (OGM), dall’elettrosmog alle cause della diffusione di malattie infettive e della patologie di origine cancerogena e mutagena sino all’alternarsi di allarmi in merito a supposte nocività di uno o dell’altro alimento (lo zucchero, il sale, il latte, il vino, la carne, i farmaci tradizionali e quelli alternativi, etc. etc.), tutti comunque legati a precise dinamiche di mercato e consumo.

A conclusione,  tre esempi , su tre scale differenti, che riportano all’uso corretto dell’analisi del rischio e al suo imprescindibile abbinamento con l’analisi costi ›/benefici:
1° esempio. Un recente caso di adozione del principio di precauzione  è la decisione della Commissione Europea di bandire la carne bovina proveniente dal Regno Unito, al fine di limitare il rischio di trasmissione dell’encefalopatia spongiforme bovina (BSE). La Corte di Giustizia Europea ha stabilito che questa decisione era giustificata “[…]in considerazione della gravità del rischio e dell’urgenza della situazione e tenendo conto dell’obiettivo della decisione; la Commissione non ha agito in modo inappropriato adottando la decisione, su base temporanea ed in attesa di informazioni scientifiche più dettagliate. Laddove sia incerta l’esistenza o l’entità dei rischi per la salute umana, la Commissione può adottare misure di protezione senza dover aspettare che venga accertata la realtà o la gravità di tali rischi[…]”. [19]
Il provvedimento ha avuto ovviamente riflessi economici diretti sulle esportazioni, UK in particolare ma anche,contemporaneamente, sull’intero settore produttivo e commerciale della carne bovina, modificando gli orientamenti dei consumatori di carne; tutto ciò senza avere o attendere il conforto della certezza scientifica, il quale sarebbe giunto solo a posteriori sulla base dei risultati di una “sperimentazione diretta” epidemiologica allargata a scala europea.
In questo caso specifico, sulla decisione degli Organi istituzionali e giuridici europei di ricorrere al principio di precauzione ha certamente pesato l’origine criminosa del problema: la trasformazione di carcasse di animali già infetti (ovini) in mangimi per altri erbivori (bovini in prevalenza). Le decisioni prese sono quindi inconfutabilmente virtuose.
Il provvedimento ha indotto i consumatori ad orientare, temporaneamente, le scelte di consumo di carni diverse da quella bovina, a favore quindi degli altri comparti della zootecnia. Questo almeno sino alla scoperta del virus H5N1 e dell’allarme da influenza aviaria ….. Pare che solo su una modesta percentuale di consumatori europei la diffusione di questi allarmi abbia determinato orientamenti “permanenti” nelle scelte alimentari ed una maggiore coscienza sul rapporto con il cibo e gli animali che pure, sempre nell’ottica dello sviluppo sostenibile, rappresenta un cardine delle politiche europee future.
2° esempio. La clorazione è a tutt’oggi il metodo più efficace e, contemporaneamente, di semplice applicazione per la purificazione batteriologica dell’acqua da destinare al consumo umano: basta una piccola quantità di ipoclorito (nell’ordine delle parti per miliardo, p.p.b.) per eliminare dall’acqua i germi patogeni. Dalla disinfezione si formano però dei sottoprodotti, per reazione del cloro con il carbonio organico naturalmente presente nelle acque(esempio: enzimi); tra questi i trialometani (THM3)[20] furono tra i primi ad essere stati scoperti in acqua clorinata e sono sospettati di creare danni al fegato, reni e al sistema nervoso centrale. Sono inoltre considerati cancerogeni. La notizia che la clorazione avrebbe potuto, “presumibilmente”, produrre composti organoclorurati che, sempre “probabilmente”, avrebbero potuto favorire l’insorgere di patologie cancerogene e mutagene, diede avvio ad una campagna di “sensibilizzazione” sul “rischio”, trasformato dai media in “ pericolo ›”, malgrado l’Agenzia Internazionale per la Ricerca sul Cancro ( IARC) e  l’OMS avessero pubblicato nel 1991 un rapporto secondo cui non vi erano le prove certe che giustificassero l’allarme  e che comunque il rischio sarebbe stato da confrontare con quello derivante dal bere l’acqua non trattata[21]. Quello stesso anno il Governo peruviano decise di applicare il principio di precauzione nella versione rigida e, in assenza di dati confortanti la certezza che l’uso del cloro non causasse patologie, fece interrompere la disinfezione dell’acqua. Ne seguì un’epidemia di colera che colpì un milione di persone uccidendone diecimila.

3° esempio: a metà degli anni ’90, in un sito contaminato italiano, dove erano abbandonati oltre 50.000 metri cubi di rifiuti tossici liquidi e altamente infiammabili[22], si intervenne in stato di emergenza ambientale e fu preparato il progetto preliminare per la bonifica ›;  per il tipo di sostanze presenti (solventi aromatici e clorurati prevalenti) la soluzione ottimale indicata era la termodistruzione. Il gruppo di lavoro › incaricato di gestire la crisi prese in considerazione la possibilità di installare un impianto mobile, limitando il suo uso al tempo necessario per la bonifica › del sito specifico a un costo non indifferente ma comunque nettamente inferiore a quello dello smaltimento in inceneritori fissi ubicati molto distanti dal sito ed evitando il rischio derivato dal trasporto su strada delle sostanze pericolose su direttrici ad alta densità di traffico veicolare. Immediatamente dopo la proposta tecnica, su azione di gruppi di pressione locale, si diffuse l’opinione che la distruzione termica con un impianto di trattamento sul posto avrebbe causato una “nube tossica” con effetti catastrofici sulla salute pubblica locale. Questo dubbio era fondato sulla constatazione che l’uso degli inceneritori mobili era ancora poco diffuso e che, in Italia, si sarebbe trattato del primo esempio, per cui veniva a mancare la certezza assoluta della sicurezza della tecnica. La pressione fu particolarmente efficace sugli amministratori locali: questi scelsero rapidamente per lo smaltimento dei rifiuti fuori dal sito (off site). Seguì la gara d’appalto con finanziamento pubblico e le sostanze tossiche furono in parte smaltite in Germania ma, in gran parte, incenerite in un impianto di servizio ad un’industria chimica distante oltre 250 chilometri dal sito. Un paio di anni dopo, la Magistratura aprì un’inchiesta perché l’impianto utilizzato, benché autorizzato, era poi risultato non idoneo a incenerire quel tipo di sostanze, producendo come residui di combustione diossine ed altri composti organici, energici cancerogeni e mutageni. Quali sono state le ricadute sulla salute della popolazione residente nell’intorno dell’inceneritore fisso? A oggi non sono ancora quantificabili. Il costo dell’operazione invece sì: oltre quindici milioni di euro contro i tre previsti dalla ipotesi di trattamento sul posto e con il dubbio che la termodistruzione on site non avrebbe causato effettivo pericolo › per la salute pubblica.
Better safe than sorry. At all costs?
[1] L’Articolo 28  (ex articolo 30) vieta fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente; parimenti il successivo Articolo 29  (ex articolo 34) vieta “.. le restrizioni quantitative all’esportazione..”. Ciò malgrado, l’Articolo 30 (ex articolo 36) puntualizza che i precedenti articoli “..lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri”
[2] European Legal Integration: The New Italian Scholarship- Jean Monnet Working Paper 18/08; Alberto Alemanno: The Shaping of European Risk Regulation by Community Courts, pag. 5.
[3] Causa 174/82, Procedimento penale a carico di Sandoz BV [1983]
[4] U. Beck, Risk Society: towards a new modernity, Sage Publication, London, 1992
[5] Art. 174 – testo integrale dalla versione consolidata del Trattato dell’Unione europea e del Trattato che istituisce la Comunità europea recante le modifiche apportate dal Trattato di Atene, firmato il 16 aprile 2003.

Testo integrale riportato nella versione consolidata del Trattato:
“Articolo 174
1. La politica della Comunità in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:

• salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ ambiente ›,
• protezione della salute umana,
• utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
• promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ ambiente › a livello regionale o mondiale.

2. La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ ambiente ›, nonché sul principio “chi inquina paga”. .In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ ambiente › comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo.
3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene conto:

• dei dati scientifici e tecnici disponibili,
• delle condizioni dell’ ambiente › nelle varie regioni della Comunità,
• dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione,
• dello sviluppo socioeconomico della Comunità nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni

4. Nell’ambito delle rispettive competenze, la Comunità e gli Stati membri collaborano con i paesi terzi e con le competenti organizzazioni internazionali. Le modalità della cooperazione della Comunità possono formare oggetto di accordi, negoziati e conclusi conformemente all’articolo 300, tra questa ed i terzi interessati.

Il comma precedente non pregiudica la competenza degli Stati membri a negoziare nelle sedi internazionali e a concludere accordi internazionali”.
[6] decreto legislativo  3 aprile 2006 n. 152, parte prima (Disposizioni comuni e Principi generali) Articolo 3 ter (Principio dell’azione ambientale)
[7] decreto legislativo  3 aprile 2006 n. 152, parte prima (Disposizioni comuni e Principi generali)  Articolo  3 bis (Principi sulla produzione del diritto ambientale)
[8] Code de l’environnement (alias Loi nº 2002-276 du 27 février 2002,  Journal Officiel du 28 février 2002 )- Art. L110-1 - Partie Législative, Titre Ier : Principes généraux
[9] General Food EC Regulation, 2004
[10] Il criterio di falsificabilità afferma che una teoria, per essere controllabile, e perciò scientifica, deve essere “falsificabile”: in termini logici, dalle sue premesse di base devono poter essere deducibili le condizioni di almeno un esperimento che la possa dimostrare integralmente falsa alla prova dei fatti, secondo il procedimento logico del modus tollens (in base a cui, se da A si deduce B, se B è falso, è falso anche A). Se una teoria non possiede questa proprietà, è impossibile controllare la validità del suo contenuto informativo relativamente alla realtà che essa presume di descrivere. Come ha sottolineato Karl Popper, se una proposta teorica o un’ipotesi non può essere sottoposta a un controllo che possa falsificarla, allora il teorico che l’ha avanzata può suggerire, a partire da essa, qualsiasi altra concezione senza possibilità di contraddittorio: l’ipotesi iniziale può portare a qualunque conclusione senza che si possa confutarla.
[11]Vedi, ad esempio: Butti L. e De Biase L., Nanotecnologie, ambiente › e salute. Un’applicazione equilibrata del principio di precauzione per lo sviluppo sostenibile. Quaderni della Rivista Giuridica dell’ ambiente ›, 2005
[12] decreto legislativo  3 aprile 2006 n. 152, parte sesta (Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ ambiente ›) Articolo 301 (Attuazione del principio di precauzione). Si noti come il legislatore italiano abbia usato al punto 1 il termine “pericoli” invece di “rischi”, mostrando la tendenza tutta nazionale a confondere i due termini, ben diversamente dalle altre realtà europee.
[13] decreto legislativo 16 gennaio 2008 n. 4 (cd: Correttivo Unificato)  – Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale Serie gen. n. 24 del 29 gennaio 2008
[14] Il Punto di Conformità (Compliance Point)   rappresenta la posizione selezionata ubicata tra l’area sorgente e il punto di esposizione potenziale, dove le concentrazioni delle sostanze contaminanti nelle acque sotterranee › devono essere  uguali o minori dei valori obiettivo di bonifica › determinati con l’analisi di rischio. (Suoli e falde contaminati Analisi di rischio sito-specifica – Criteri e parametri, UNICHIM Handbook n.196/1 editione 2002), ovvero, è “il punto dove deve essere garantito il rispetto degli standard di qualità dell’acqua di falda”  (The Arizona Revised Statutes have been updated with the 48th Legislature, 2nd Regular Session – Title 49-environment Charpter 1 Article 5 point 49-244). Significativa della assunzione rigida di APAT la definizione che è riportata nelle sue linee guida:”… il punto “teorico” o “reale” di valle idrogeologico, in corrispondenza del quale l’Ente di Controllo deve richiedere il  rispetto degli obiettivi di qualità  delle  acque  sotterranee..” (Criteri metodologici per l’applicazione dell’analisi assoluta di rischio ai siti contaminati ›).
[15]CSR: Concentrazione Soglia di Rischio = (Risk) Threshold Concentration;. Le CSR rappresentano sia i livelli di contaminazione, superati i quali è necessario procedere alla bonifica › del sito, sia i valori obiettivo della bonifica › stessa. La definizione stessa di “sito contaminato” è conseguentemente funzione del superamento delle CSR e non di un limite tabellare
[16] CSC: Concentrazione Soglia di Contaminazione = Threshold Concentration of the Contamination, ovvero il valore soglia, superato il quale il sito è definito “potenzialmente contaminato” e deve essere attivata la procedura di caratterizzazione ed eventuale bonifica ›.
[17] Alla data del presente aggiornamento, sono state apportate ulteriori modifiche e integrazioni, nuovamente di “segno opposto” che, in parte, reintegrano l’impostazione liberale di base del testo; vedi: legge 2/2009 e legge 13/2009 in materia di terre e rocce da scavo e di sottoprodotti, qui commentate in News con l’articolo: Terre e rocce da scavo: le “novità” introdotte dalla legge 13/2009.
[18] Commission of the European Communities, Brussels, 02.02.2000 – COM (2000) 1: Communication from the Commission on the precautionary principle Commission Communication on the precautionary principle.
[19] Court of Justice, Cause C-157/96 e C-180/96.
[20] THM3  (alias CHX3) : triclorometano; bromodiclorometano; tribromometano; dibromoclorometano, etc..
[21] L’OMS ha proposto valori di concentrazioni limite separati per i trialometani: bromodiclorometano < 60 μg/l; tribromometano < 100 μg/l; triclorometano < 200 μg/l (WHO, 2001). Nei Paesi dove sono vigenti leggi specifiche, sono prescritte diverse concentrazioni limite di accettabilità per i CHX3: negli US, dove le concentrazioni di inquinanti sono regolate dalle singole Agenzie e Stati federali, le quantità ammissibili nell’acqua potabile variano da 10 a 300 μg/l, con uno standard suggerito dall’EPA di 100-80 p.p.b. . Nei Paesi membri della UE le stesse concentrazioni sono comprese tra 15 e 50 p.p.b., con raccomandazione a livello comunitario di non superare i 100 p.p.b.; in Italia il limite per i tre è espresso come sommatoria, pari a 30 p.p.b., ma per il cloroformio l’obiettivo di bonifica › nelle acque sotterranee › (indipendentemente dall’uso dell’acqua) è fissato a 0,15 p.p.b. !
[22] vedi video “Sito OMAR – Emergenza ambientale”